Dane przestrzenne jako zasób publiczny - EKW.PLUS

Niektóre z informacji dostępnych w przestrzeni publicznej mają status tzw. danych otwartych. Podlegają one regulacjom zawarty w ustawie o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, co pozwala na dokonywanie pewnych operacji związanych z tymi danymi przez obywateli.

Cyfryzacja administracji publicznej sprawiła, że dane przestały być wyłącznie narzędziem wewnętrznego zarządzania państwem. Dane aktualnie są zasobem o znaczeniu gospodarczym.

Szczególną kategorię stanowią dane przestrzenne, w tym dane geodezyjne i kartograficzne, udostępniane za pośrednictwem Geoportal prowadzonego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Z perspektywy prawnej kluczowym aktem regulującym możliwość korzystania z tych danych jest Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Zakres danych

Obejmują one w szczególności dane ewidencji gruntów i budynków oraz pozwalają na sprawdzenie dostępów działek do drogi, uzbrojenia terenu i map zasadniczych, numerów ewidencyjnych działek. Nie obejmują przykładowo danych dotyczących właścicieli nieruchomości.

Geoportal obejmuje dane w szczególności z następujących zbiorów:

Zagadnienie dostępu do danych powiatów oraz danych publikowanych na Geoportalu jest bardziej złożone. W praktyce jednak można wskazać trzy poziomy dostępu i wykorzystania informacji: dane oficjalnie udostępnione do pobierania, dane dostępne w trybie wnioskowym oraz dane wyłączone z uwagi na ochronę danych osobowych i inne przepisy szczególne. Co do zasady dane publicznie dostępne podlegają reżimowi ustawy o otwartych danych i mogą być wykorzystywane ponownie – także w celach komercyjnych – pod warunkiem spełnienia określonych wymogów i nie podleganiu wyjątkom przewidzianym w ustawie. Geoportal nie zawiera także danych takich jak numery ksiąg wieczystych.

Dane otwarte i publiczny dostęp

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego definiuje otwarte dane jako informacje sektora publicznego udostępniane lub przekazywane w postaci elektronicznej, bezwarunkowo lub z uwzględnieniem wymaganych warunków, kompletne, aktualne, w wersji źródłowej, w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego, które są przeznaczone do bezpłatnego ponownego wykorzystywania na tych samych zasadach dla każdego użytkownika, bez konieczności potwierdzania tożsamości przez użytkownika.

Podstawowy poziom – dane oficjalnie udostępnione

Najbardziej oczywista i zarazem najczęściej wykorzystywana kategoria to dane oficjalnie udostępnione na Geoportalu. Są to informacje sektora publicznego pozostające w posiadaniu podmiotów zobowiązanych – w tym powiatów – które zostały opublikowane w sposób umożliwiający ich pobranie lub integrację z systemami zewnętrznymi.

Ustawa o otwartych danych opiera się na zasadzie, że informacja sektora publicznego powinna być dostępna do ponownego wykorzystywania. Oznacza to, że dane wytworzone w ramach realizacji zadań publicznych – takie jak ortofotomapy, dane topograficzne, granice administracyjne czy określone warstwy ewidencji gruntów i budynków – mogą być nie tylko przeglądane, lecz również pobierane, przetwarzane i wykorzystywane w nowych produktach, analizach czy aplikacjach.

Istotne znaczenie ma sposób pozyskania danych. W praktyce powinno to następować poprzez oficjalne kanały udostępniania, takie jak usługi WMS i WFS lub udostępnione pliki do pobrania. Korzystanie z tych mechanizmów oznacza, że użytkownik działa w ramach przewidzianego przez podmiot publiczny modelu dystrybucji danych, co minimalizuje ryzyko naruszenia warunków ich udostępnienia.

Co szczególnie istotne, ponowne wykorzystywanie danych publicznych obejmuje również działalność komercyjną. Ustawodawca odszedł od modelu, w którym dane administracji publicznej były postrzegane jako dobro dostępne wyłącznie do celów niekomercyjnych. Obecnie zasadą jest możliwość ich wykorzystania także w projektach biznesowych, o ile przestrzegane są warunki określone przez podmiot udostępniający. Takimi danymi mogą być na przykład ceny nieruchomości czy numery działek ewidencyjnych.

W przypadku danych udostępnianych przez GUGiK kluczowe znaczenie mają obowiązki informacyjne. Podmiot ponownie wykorzystujący dane powinien wskazać źródło informacji poprzez podanie pełnej nazwy Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, określić czas wytworzenia oraz pozyskania informacji, a także poinformować o ich przetworzeniu, jeżeli zostały zmodyfikowane lub zintegrowane z innymi zbiorami. Obowiązki te mają charakter transparentnościowy i służą zachowaniu rzetelności obrotu informacją.

Dane dostępne w trybie wnioskowym

Wyższy poziom złożoności dotyczy danych, które są w posiadaniu powiatu lub GUGiK i często są widoczne w systemach teleinformatycznych, lecz nie zostały udostępnione do bezpośredniego pobrania. W takich przypadkach zastosowanie znajduje tryb wnioskowy przewidziany ustawą.

Podmiot zainteresowany może wystąpić z oficjalnym wnioskiem o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wniosek może dotyczyć zarówno udostępnienia określonego zbioru danych, jak i przekazania go w konkretnym formacie technicznym. Ma to istotne znaczenie w praktyce, ponieważ dane przestrzenne mogą być przechowywane w strukturach, które nie zawsze odpowiadają potrzebom komercyjnych systemów analitycznych czy aplikacji GIS.

Co do zasady udostępnienie informacji w trybie wnioskowym jest nieodpłatne. Ustawa dopuszcza jednak możliwość nałożenia opłaty w sytuacji, gdy realizacja wniosku wiąże się z dodatkowymi kosztami technicznymi, w szczególności związanymi z przekształceniem danych do żądanego formatu lub ich specjalnym przygotowaniem. Wysokość opłaty powinna być ograniczona do rzeczywistych kosztów poniesionych przez podmiot zobowiązany.

Na tym poziomie mogą być również zawierane umowy określające warunki ponownego wykorzystywania danych. Warunki te nie mogą jednak prowadzić do ograniczenia konkurencji ani wprowadzać dyskryminacyjnych zasad dostępu. Ustawa opiera się na zasadzie równego traktowania wszystkich podmiotów zainteresowanych ponownym wykorzystywaniem informacji sektora publicznego.

Dane osobowe jako granica otwartości danych

Odrębną i fundamentalną kategorię stanowią dane osobowe. Ustawa o otwartych danych nie uchyla ani nie ogranicza przepisów o ochronie danych osobowych. Jeżeli informacja zawiera dane pozwalające na identyfikację osoby fizycznej, pierwszeństwo mają regulacje dotyczące ich ochrony.

W praktyce oznacza to, że dane osobowe nie mogą być co do zasady pobierane i ponownie wykorzystywane w oparciu o ustawę o otwartych danych. Dotyczy to w szczególności tej części ewidencji gruntów i budynków, która zawiera informacje o właścicielach nieruchomości. Dane takie mogą być udostępniane wyłącznie w oparciu o odrębne podstawy prawne i w określonym celu, nie zaś w ramach swobodnego, komercyjnego wykorzystania.

Granica pomiędzy danymi przestrzennymi a danymi osobowymi bywa w praktyce cienka. Warstwa mapowa może być udostępniona jako otwarta, lecz powiązanie jej z identyfikatorem właściciela działki ewidencyjnej prowadzi już do przetwarzania danych osobowych. Z tego względu podmioty korzystające z danych powiatowych powinny każdorazowo analizować, czy ich produkt nie prowadzi do identyfikacji osób fizycznych. Podobnie jest w przypadku numerów ksiąg wieczystych, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dane osobowe.

Dane powiatowe

Powiaty, jako organy prowadzące zasoby geodezyjne i kartograficzne, są podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu ustawy o otwartych danych. Oznacza to, że w zakresie danych nieobjętych ustawowymi ograniczeniami powinny umożliwiać ich ponowne wykorzystywanie. Jednocześnie należy odróżnić dostęp do informacji publicznej, dostęp do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Oznacza to, że nie każda odmowa udostępnienia danych przez powiat będzie zgodna z prawem, jeżeli dane te nie są objęte wyłączeniem ustawowym. Z drugiej strony, nie każda informacja znajdująca się w zasobie geodezyjnym automatycznie podlega swobodnemu ponownemu wykorzystywaniu.

Podsumowanie

Dostęp do danych powiatów i danych udostępnianych na Geoportalu jest zróżnicowany w zależności od kategorii i sposobu przechowywania i udostępniania danych. Na pierwszym poziomie znajdują się dane oficjalnie udostępnione – które mogą być pobierane i wykorzystywane również komercyjnie, przy zachowaniu obowiązków, w tym informacyjnych, wobec GUGiK. Na drugim poziomie znajdują się dane wymagające złożenia wniosku, których udostępnienie co do zasady jest nieodpłatne, choć może wiązać się z kosztami technicznymi.

Poza regulacją ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego pozostają dane osobowe, których ponowne wykorzystywanie wymaga odrębnej podstawy prawnej, a także informacje sektora publicznego, których udostępnianie lub przekazanie zostało uzależnione od wykazania przez użytkowników interesu prawnego lub faktycznego na podstawie odrębnych przepisów – zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Choć szczegółowe przypadki wymagają każdorazowo analizy przepisów o otwartych danych, prawa geodezyjnego i regulacji o ochronie danych osobowych, zasadą jest otwartość informacji sektora publicznego. Informacja wytworzona w ramach realizacji zadań publicznych powinna służyć rozwojowi społecznemu i gospodarczemu – w dozwolonych prawem granicach.